郭一信
从立项、管理到监督，政府性基金将结束无章可循的时代。
近日，财政部印发了《政府性基金管理暂行办法》(以下简称《办法》)，其规定，设立政府性基金必须报财政部审批或经财政部会同有关部门审核后，报国务院批准。凡是法律、行政法规和中共中央、国务院文件没有明确规定征收政府性基金的，一律不予审批。
此外，对政府性基金的定义、申请和审批程序、征收和缴库、预决算管理，以及监督检查等各方面，《办法》均作了系统规定。
“这是第一份关于政府性基金的权威指导性规定。”财政部财政科学研究所副所长王朝才对本报记者表示。
财政部表示，目前政府性基金管理存在三大问题：一是政府性基金概念和含义不明确，存在以收费名义变相设立政府性基金的现象；二是越权设立政府性基金问题屡禁不止，加重了社会有关方面的负担；三是政府性基金征收使用管理不尽规范。
中央财经大学财政学院财政系主任、财税研究所所长曾康华对本报记者表示，《办法》正是主要加强对地方性政府性基金项目在立项审批和预算执行上的管理，以实现政府性基金体系的进一步规范化。
规范地方政府性基金
根据财政部公布的《2010政府性基金预算编制情况》，目前纳入政府性基金预算管理的基金共43项，其中按收入归属划分，属于中央收入的基金9项，属于地方收入有20项，中央与地方共享收入的共14项。
“目前中央级的政府性基金管理尚较规范，而地方归属的政府性基金管理则比较混乱。”中国社科院财贸科学研究所财政研究室研究员张德勇说。
2009年，全国政府性基金收入18335.04亿元，其中中央政府性基金收入2507.67亿元，地方政府性基金本级收入15827.37亿元。地方征收的政府性基金，占全国政府性基金收入的绝大部分。
《办法》规定，对于主要的中央政府性基金项目，应当由国务院所属部门或者省级政府提出书面申请，经财政部会同有关部门审核后，报国务院批准。
而除此之外的其他政府性基金项目，国务院所属部门需向财政部提出书面申请，由财政部审批；而地方各级政府申请立项则由省级财政部门或者省级政府报财政部审批。
“新的规定相当于把政府性基金的立项审批权力上升到了至少省一级的层面。” 曾康华表示。而目前，各级政府都不同程度地享有政府性基金设项征收的权力。
《办法》强调，按照财政部门批复的政府性基金预算使用基金，要确保其专款专用。此外，政府性基金应实行国库集中收缴制度，及时、足额缴入相应级次国库，不得截留、坐支和挪作他用。
曾康华表示，原则上政府性基金应是专款专用，但相当一部分行政机关将其看作可供自由挪用的资金源，由此滋生了许多寻租空间。“许多地方小金库中，很大一部分便来自于地方性政府基金。”
不过，张德勇认为，虽然地方政府性基金一直管理不善，但在目前地方财权与事权不对称的情况下，从另一角度上缓解了地方财力紧张。
基金收入：三分财政有其一
财政部在对《办法》的解释中提出，加强政府性基金的管理，亦是为了进一步规范政府收入分配秩序。
曾康华告诉记者，政府性基金最早来源于一部分的行政费用纳入基金名目，用作专款专用而产生。
“纳入基金管理比原来的行政收费相对规范，但仍有人为操纵、改变征收标准和变相增加征收名目的空间。”曾康华说，加强其管理规范是必然选择，基于政府性基金独立于税收外的本质和我国财政收入以税收为主的考虑，基金的规模须限定在一定范围内。
根据国际货币基金组织《政府财政统计手册》的标准，中国政府的财政收入包括一般预算收入、政府性基金收入、预算外收入、土地有偿使用收入和社保基金收入，构成了政府收入的全口径。
“我国目前财政收入的统计和公布都是窄口径的，我们通常看到的财政收支数字，并不包含政府性基金预算这块收入。”张德勇说。
而根据2010年8月财政部部长谢旭人作的《今年以来预算执行的情况的报告》中披露，今年1-7月全国政府性基金收入18061.98亿元，同比增长146.6%，占同期财政收入的35.5%。
事实上，财政部《编制情况》中也已提出，下一步政府性基金预算编制的工作方向之一，即为控制基金规模。按照“正税清费”原则，研究用资源税取代或吸收相关基金项目，清理到期的基金项目，依法从严审批设立新的基金项目。