耿雁冰
中国高达万亿的政府采购市场，将可能加快对外全面开放的步伐。
近日，本报记者获悉，按照此前第二轮中美经济对话达成的初步意向，中方将在世界贸易组织政府采购委员会7月会议前，提交一份“强有力”的政府采购协议修改出价，加快政府采购市场对外开放的谈判。目前，这份协议正在紧张修改之中，一旦签署协议，中国政府采购就必须对外企开放。
一位知情者告诉记者。此次协议修改较此前申请的版本中有很大变化，包括放开的采购部门、采购价格清单等世贸成员国关心的问题会有所调整。
“各方对我国的政府采购市场觊觎已久，期望值很高，不会容许谈判久拖不决，必要时会通过政治途径向我国施压，迫使我们做出牺牲，谈判将是艰苦的。”一位参与首轮谈判的人士告诉记者。
作为WTO为法律框架下的协议之一，《政府采购协定》简称GPA，是世界贸易组织的一项诸边协议，目标是促进成员方开放政府采购市场，扩大国际贸易。但《政府采购协定》并未纳入加入WTO必须接受的一揽子协议的范围之内，一般在后续进行谈判。
按照OECD的测算，中央及地方政府采购金额，一般要占到一国国民生产总值的10%-15%，从理论上讲，我国的政府采购不会低于这一比例，政府采购的总值可能相当于1万亿人民币左右。也就是说，政府采购意味着一块非常巨大的市场，世界上没有一个供应商会对这块蛋糕不感兴趣。
争夺市场放开份额
“我国在加入WTO的时候，表示尽快启动加入GPA的谈判，作为GPA成员国的发达国家一直希望发展中国家能够加入。”中央财经大学教授、政府采购与公共工程研究中心主任曹富国告诉记者。
作为WTO法律框架下的协议之一，GPA的高度开放性和WTO相同，加入也需要和成员国进行一对一的谈判，复杂程度几乎等同于加入WTO谈判。
早在2007年，我国就向WTO秘书处提交了加入GPA的申请和初步出价清单，并于与美国、韩国、日本、加拿大、欧盟这5个GPA成员进行了首轮谈判。
“在首轮谈判中，WTO秘书处和GPA成员对我国履行承诺给予了高度评价。但是GPA成员普遍认为，我国出价过于保守，并希望我国对初步出价清单做出重大的改进。”上述参与谈判的人士告诉记者。
2007年的首轮双边磋商，令GPA成员国认为中方的出价与GPA通行方式完全不符，并希望中国做出实质性改变。
“门槛过高”是他们较为失望的理由之一，例如其他成员国之间政府采购的门槛普遍为货物采购13万、服务项目13万， 工程500万。而中国给出的标准是货物50万，服务400万，工程两亿。
欧盟给出的意见认为，中国的出价没有体现中国经济在全球的地位，“希望中方能够在保护国内产业发展和物有所值之间找到一个平衡点。”
一般而言，政府采购具体的开放范围由五个附件来决定：中央政府、地方政府、其他主体，还有服务附件以及工程附件，此外还有一个总备注（附件的备注），由此具体确定政府采购向GPA开放的范围。而中国的附件2地方政府中空缺，没有列出地方实体，附件3其他主题中的14个国务院直属事业单位也应当是列入附件1中。
“事实上中方的附件3中没有列入任何实体，且没有任何国有企业。”谈判中，一位欧盟谈判代表曾表示过不满。
而按照我国政府采购法的规定，政府采购的主体只限于各级国家机关、事业单位和团体组织，国有企业和国有控股企业使用预算资金进行的采购不包括在这一范围之内。
“政府采购市场的谈判，开放的范围取决于新加入的国家与GPA现有成员国谈判的结果。从总体上来看，任何一个国家加入GPA绝对不意味着是开放整个政府采购市场。”曹富国告诉记者，在他看来，加入GPA以后政府采购市场的态势一定是双轨制。所谓的双轨制即在政府采购中设定一个边界，在边界之外和之内执行不同的采购规则，开放的范围内执行的是GPA的规则，在不开放下执行的是国内的采购规则。
“双轨制是两套规则，不存在一般意义上讲的国内规则与GPA规则怎么取舍，或者和GPA的规则保持一致的问题。”曹富国说。
挂钩市场经济地位
《政府采购协定》所关注的焦点，虽然集中在政府采购市场的开放程度、各国的采购制度及采购过程的透明度、对其它成员方的供应商给予平等的竞争机会等方面，但其目的也是将一国政府采购市场纳入整个的世界贸易体制之中，降低和消除政府采购造成的贸易壁垒。
也就是说，GPA所关注的重心不是政府采购制度，而是政府采购市场的开放和非歧视待遇。
中国社科院经济研究所研究员刘霞辉认为，我国迈入GPA大门并不单纯是谈判问题，实际上与“相关国家到目前为止并未承认我国市场经济地位”密切相关，“带着‘非市场经济’标签自然会在GPA申请中重重受阻”。
目前，GPA共有38个成员，主要是发达国家或地区，缔约方约占世界贸易组织全部成员的五分之一，GPA因此也被称为“富人俱乐部”。而主要的GPA成员国对中国施加了很大压力，希望中国能够早日加入GPA。有学者认为，这将为中国争取市场经济地位提供一个良好的机会。
曹富国注意到，最近中美商贸联委会的成果公告中，关于市场经济地位和政府采购的承诺是在同一个段落里面表述的。“从GPA本身所具有的特点以及GPA的对等谈判机制而言，以政府采购市场交换市场经济地位，拿政府采购市场交换中国所需要的其他利益，从理论上来讲，完全是可能的。”
第二次中美战略对话后，美国表示将由中美商贸联合会迅速承认我国市场经济地位，而在中美商贸联合会关于第二轮中美战略与经济对话成果中提到，中方承诺在世界贸易组织政府采购委员会7月会议前，提交一份强有力的政府采购协议修改出价，而美方对此表示欢迎和期待。美方将在贸易救济调查中，认真考虑并给予提出“市场导向行业”申请的中国企业公正、合理的待遇，并通过中美商贸联委会以一种合作的方式迅速承认中国市场经济地位。
“从GPA谈判机制本身来讲这种可能性是存在的，这个取决于双方政府，中国政府想要什么，和就哪项能做出让步，所以这给人一个想象的空间。”曹富国说。
争议自主创新产品
由于GPA现有成员主要是发达国家和地区，为了鼓励发展中国家及不发达国家开放政府采购市场，GPA规定了对发展中国家的特殊和差别待遇。
但是广大发展中国家对加入GPA一直都持谨慎态度，担心本国的国内产业尤其是一些稚嫩产业和关系国计民生的重要的基础性产业还不能适应国际竞争的环境。
“从理论上讲，中国加入GPA的成本收益分析，或者叫利弊的分析尚未完成的情况下，启动这样的谈判程序，是不很成熟的。”曹富国认为。
我国的政府采购立法的一个核心任务就是构建合法的贸易壁垒，在我国加入WTO之后为民族产业提供合法的保护。
我国出台的自主创新产品认定办法，被美方认为是对进口产品的歧视，美国企业要求中国取消自主创新产品的优先采购政策。
商务部亚洲司司长吕克俭在回答本报记者的提问时表示，“不管是日本企业，还是亚洲等其他国家的企业，只要在中国依法注册的企业都视为中国企业，他们产品也视为中国制造，在这方面对所有外资企业都是一视同仁的。”
发改委对外经济研究所所长张燕生认为，自主创新的目的是培育和扶持中国自主的幼稚新兴产业，包括一些地区对中国尚处于成长初期的高科技产品实施“政府首购制度”。
在他看来，如果国家自主创新产品认定对境内企业一视同仁，自主创新产品的生产主体是来华投资的美国企业，既混淆了“自主”的主体界定，幼稚新兴产业也将失去成长空间。如果政府公共物品采购不能分担幼稚新兴产业初始阶段的“沉淀成本”，而为境外跨国公司创造超额利润，不仅纳税人权益得不到保障，国家和产业安全也将受到伤害。
“启动加入GPA谈判最根本的战略是建设好中国自己的政府采购制度，并以此来促进产业竞争力的提升。没有国内产业竞争力的提升，所有的谈判成果都将落空。因为不但在本土政府采购市场的竞争中会失利，你也不可能赢得国外对我们开放的政府采购市场上的胜利。”曹富国表示。